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雪克来提·扎克尔（1953–）

维吾尔族官员，新疆维吾尔自治区主席（2015年1月–2021年9月），是再教育营大规模运转那几年里新疆的政府首长。党委书记陈全国管路线和政法，他管政府这台机器：财政、机构、人事和对全世界的公开说法。2018年10月，他接受新华社专访，为关押维吾尔等突厥语穆斯林的“职业技能教育培训中心”作了迄今最完整的官方辩护；2019年，又由他宣布学员“全部结业”。2021年12月10日，美国财政部将他列入制裁名单。

出生

1953年8月（新疆伊宁；维吾尔族）

仕途

自治区经委起步；乌鲁木齐市市长（2001年3月–2005年12月）；新疆生产建设兵团任职（2005年起）；国家民族事务委员会副主任（2011年6月起）；自治区人大常委会主任（2014年1月–2014年12月）；自治区党委副书记、自治区主席（2014年12月任命，2015年1月24日正式就任–2021年9月30日离任）

标志性事件

再教育营时期的政府首长，营地行政执行经其政府系统运转（2017–2021年）；2018年10月16日新华社专访为“教培中心”辩护；2018年10月《去极端化条例》修订为教培中心提供地方“法源”；2019年3月称教培中心是“寄宿学校”、学员可回家请假；2019年12月9日宣布教培学员“全部结业”

主要责任

作为自治区政府首长，对针对维吾尔等突厥语穆斯林的大规模拘押体系负行政首长责任：政府预算与机构设置支撑营地运转，本人出面为营地体制辩护并发布“全部结业”等官方口径

制裁

美国财政部OFAC依据第13818号行政令（《全球马格尼茨基人权问责法》）列入SDN名单（2021年12月10日），国务院同日依据7031(c)条款实施签证限制；加拿大依据《特别经济措施（中国）条例》制裁（2024年12月10日生效，与陈全国、艾尔肯·吐尼亚孜等共8人同批，名单原文作“Zakir Shohrat”，效果为资产冻结）

现状

2021年9月30日辞去自治区主席职务，艾尔肯·吐尼亚孜代理；2021年10月23日任全国人大民族委员会副主任委员；2023年3月10日任第十四届全国人大常委会副委员长，至今在任

一、伊宁出身：革命家庭与早年

雪克来提·扎克尔1953年8月出生于新疆伊宁，维吾尔族。他的家庭在新疆维吾尔族干部里属于根基很深的一类：祖父是民国时期新疆的进步知识分子，后被军阀政权杀害；父亲阿不都拉·扎克洛夫是1949年后最早加入中共新疆组织机构的维吾尔族干部之一，文革前曾任自治区党委常委、自治区副主席。这样的出身意味着两件事：他从小在体制内部长大，他日后被委以重任时，组织上看重的也正是这份“可靠”。

他的青少年同样被时代碾过。1970年至1972年，他在新疆农村接受“再教育”；之后在乌鲁木齐当小学教师，又调到地窝堡的学校任教。1978年3月，他离开新疆去湖北荆州，在江汉石油学院（今长江大学）学计算机。毕业后回新疆，在地球科学研究所做研究工作。1982至1986年间，他在乌鲁木齐职业大学拿了英语学位，1985年6月加入中国共产党。1984年6月，他进入自治区经济委员会工作，仕途从这里正式开始。

此后十多年，他一直在经济和外贸系统里打转，做的都是计划、经贸、招商一类事务性工作。这段经历塑造了他日后的角色定位：他不是政法干部，不懂“严打”的那一套，他是行政官僚，管钱、管机构、管项目。新疆后来那套庞大的营地体制需要的恰好有两种人——定路线、抓政法的人，和让整台机器在预算、编制、后勤上转得起来的人。扎克尔属于后者。

来源：维基百科“雪克来提·扎克尔”条目；全国人大官网第十四届全国人大常委会副委员长简历（2023年3月）。

二、从经委到市长：经济官僚的上升路

2000年12月起，扎克尔代理乌鲁木齐市市长，2001年3月正式就任，一干到2005年12月。乌鲁木齐是新疆的首府，也是汉族人口占多数、维吾尔等少数民族聚居的政治中心，市长这个位置既要管经济，也要管民族事务的门面。一个维吾尔族干部能坐稳首府市长五年，说明他在北京和自治区两级都被视为稳妥人选。任内他经手的主要是城市建设与经济发展，没有留下什么强硬维稳的名声——那时新疆的镇压机器还没有转到后来的速度。

2005年12月起，他转到新疆生产建设兵团任职。兵团是新疆体制里一个特殊的存在：亦军亦民、党政军企合一，管着大片土地、农场、工厂和自己的公检法。在兵团历练，是新疆高级干部常见的履历一环，也让他熟悉了这套准军事化行政体系如何调动人力物力。2007年，他在天津大学拿到高级管理人员工商管理硕士学位。2008年全国人大期间，他进入全国人大民族委员会。

2011年6月，他上调北京，任国家民族事务委员会副主任。民委是国务院主管民族事务的部门，这个任命等于把他放进了全国民族政策的决策圈。2014年1月，他回新疆任自治区人大常委会主任——按惯例，这是为接任政府主席做的过渡安排；人大系统同时也是地方立法的通道，这一点在2018年《去极端化条例》修订时显得格外重要，因为为营地提供“法源”的正是自治区人大常委会通过的地方性法规。

来源：维基百科“雪克来提·扎克尔”条目（历任职务时间线）；新华社历次人事任免报道。

三、2015年：坐上自治区主席的位置

2014年12月，努尔·白克力调离新疆进京任职，扎克尔被任命为自治区党委副书记、自治区代主席；2015年1月24日，自治区人大会议正式选举他为自治区主席。他接手的时点很微妙：2014年乌鲁木齐火车南站袭击、昆明火车站袭击接连发生，北京已经把新疆问题定性为反恐战争的主战场；同年，中央层面已经作出兴建“教育转化”设施的部署。扎克尔上任时是张春贤任党委书记，张主导的还是相对温和的路线，营地体系尚未大规模铺开。

2016年8月29日，陈全国从西藏调任新疆党委书记，扎克尔留任主席，两人的搭档从此固定下来：陈全国兼兵团第一政委，管党、管政法、定指标；扎克尔管政府，负责把指标变成预算、机构和文件。2017年10月中共十九大上，扎克尔成为中央委员。这一年，正是营地建设与大抓捕同步启动的一年。自治区政府主席这个职务，在法律形式上是自治区行政机关的首长，教育、民政、财政、人社、司法行政等部门都归政府序列——营地以“职业技能教育培训中心”的名义出现时，走的正是政府这条线：教育培训归教育和人社部门口径，经费走财政，场所建设走发改和住建系统，人员调配走编制管理。没有政府系统的配合，营地只是一纸命令。

理解扎克尔的位置，要看清中共体制的一个基本事实：重大镇压行动从来不是公安一家能完成的。营地要占地、要建房、要通水电、要招“教师”和管理人员、要给被关押者提供所谓食宿，这一切都需要政府以日常行政的方式持续供血。美国财政部2021年制裁公告对扎克尔的定性正是抓住这一点：他在任期间，超过一百万维吾尔人和其他以穆斯林为主的少数民族成员被拘押，他是实施这一体系的政府实体的首长。

来源：维基百科“雪克来提·扎克尔”“陈全国”条目；美国财政部OFAC制裁公告（2021年12月10日）。

四、营地时期的政府首长：行政机器如何运转

2017年4月1日，《新疆维吾尔自治区去极端化条例》施行；2018年10月9日，自治区人大常委会修订这部条例，新增条款明确县级以上政府可以设立“职业技能教育培训中心”等教育转化机构。这一修订的时间点很说明问题：营地已经大规模运转了一年多，修订是给既成事实补一张地方立法的凭证。条例由自治区人大通过，执行则在政府：条例修订公布后一周，即2018年10月16日，扎克尔接受新华社专访，系统阐述教培中心的“合法性”与运转方式。立法、执行、宣传在八天之内衔接完成，他在访谈中特别强调条例是新疆依照宪法和立法程序、结合本地情况自行制定的地方性法规。Jamestown基金会的研究指出，这种“本地解决”的表述客观上把营地决策的责任从北京引向了新疆地方，而扎克尔正是这一表述的发布者。

在行政执行层面，扎克尔政府的角色可以从几个公开事实看清。第一是机构：各地教培中心以事业单位或政府主导机构的形态设立，管理人员、教师从教育系统和基层干部中抽调，这类人事调配要经过政府的人力资源与编制系统。第二是经费：营地的新建、改建和日常运转列入地方财政与专项安排，研究者Adrian Zenz等人正是通过政府采购网上的招标文件——发包方多为县级政府及其部门——追踪到2017年营地建设的爆发式增长。第三是“结业”后的环节：官方口径中，学员结业后由政府帮助就业，大批人被送入工厂劳动，人权组织和多国政府认定的强迫劳动指控，正是沿着政府主导的“就业安置”和劳务输出这条线展开的。这些环节没有一项在公安厅的权限之内，全部要经过政府首长签字运转的行政系统。

还要看到他个人的象征功能。镇压的对象是维吾尔等突厥语穆斯林，而出面执行和辩护的政府首长本人是维吾尔族。北京在新疆长期使用这种安排：让少数民族干部站在台前，证明政策“不是针对某个民族”。扎克尔的每一次公开表态，都在替这套逻辑背书。2019年7月30日，他在国务院新闻办的发布会上以自治区党委副书记、主席身份介绍新疆“稳定发展”情况，把反恐、去极端化与经济发展捆在一起讲述。2019年12月9日，他再次在国新办发布会上露面，宣布学员全部结业。台前的人是谁，镜头不会认错。

来源：2018年10月修订的《新疆维吾尔自治区去极端化条例》文本；Jamestown基金会关于营地决策责任的研究；Adrian Zenz基于政府采购文件的研究；国务院新闻办发布会实录（2019年7月30日、2019年12月9日）。

五、2018年10月：新华社专访与官方辩护

2018年10月16日，新华社发表对扎克尔的长篇专访。这是中国官方第一次系统承认教培中心的存在并为其辩护，也是扎克尔个人留下的最重要的公开记录。访谈发表的背景是：当年8月联合国消除种族歧视委员会刚就百万人被拘押向中国提出质询，国际舆论压力陡增，北京需要一个新疆最高级别的官员出面，把营地说成另一回事。扎克尔因为其政府主席身份和维吾尔族背景，成为这个角色的人选。

他在访谈中把教培对象限定为受恐怖主义、极端主义影响、涉嫌轻微违法犯罪而依法可免予刑罚的人员，称政府与学员签订协议、提供免费培训，学员学习国家通用语言文字、法律知识和职业技能，达标后发结业证书。他称培训让学员认清极端思想的危害、增强了抵御渗透的能力，还描绘了营内生活：食堂提供免费营养膳食，宿舍配有电视、空调和洗浴设施，文体活动丰富。他还说学员对获得学习机会心怀感激，生活因此变得丰富多彩。这套说法在此后几年里被中国外交系统和官方白皮书反复引用，成为官方版本的核心文本。2019年8月16日国务院新闻办发表的《新疆的职业技能教育培训工作》白皮书，基本沿用了这次访谈确立的框架。

访谈回避的东西同样清楚：没有说明在押人数，没有解释为何“自愿培训”需要高墙、铁丝网和全封闭管理，没有回答被关押者为何不能请律师、家属为何长期得不到消息。人权观察当时评论说，这套体系剥夺了被关押者获得刑事司法基本保护的权利。营地幸存者的证言——强迫表态、惩罚、与家人分离——与访谈描绘的图景完全相反。作为自治区主席，扎克尔不可能不知道营地的真实形态；这篇访谈不是信息不足的误判，而是职务行为：他的工作就是把拘押说成培训，把强制说成自愿。

来源：新华社专访（2018年10月16日）；BBC、美联社对该访谈的报道与分析（2018年10月16日）；人权观察评论；国务院新闻办《新疆的职业技能教育培训工作》白皮书（2019年8月16日）。

六、2019年：“寄宿学校”与“全部结业”

2019年3月全国两会期间，扎克尔在新疆代表团向记者表示，教培中心不是外界所说的“集中营”，而是像寄宿学校一样，学员的人身自由没有受到限制，可以回家，也可以请假。这番话与泄露的内部管理文件直接冲突：ICIJ“中国电文”披露的2017年营地管理电报要求对学员实行全封闭管理，防止逃跑；幸存者证言也一致指向围墙、岗楼和出入管控。把全封闭拘押场所说成可以随便请假回家的学校，是扎克尔公开表态中失实程度最高的一句。

2019年12月9日，扎克尔在国新办发布会上宣布，参加教培的学员已全部完成学习，结业后在政府帮助下实现稳定就业、过上幸福生活。同一场合，他否认境外媒体关于百万人受训的说法，称其纯属捏造，并称培训人数是动态的、进出都有。这一“全部结业”口径此后成为中方应对所有营地质询的标准答案。但后续证据显示，事情并未就此结束：卫星图像显示部分营地在2019年后仍在扩建或转为正式监狱，美联社等媒体的调查发现大批维吾尔人以模糊罪名被判处长刑期、转入刑事监狱系统。也就是说，在他宣布“结业”的同时，拘押正从营地形态转入监狱形态。扎克尔的宣布给国际社会造成了“营地已经关闭”的印象，其政府系统则继续管理着这场转换。

这一时期他还承担了对外展示的任务：2019年，北京组织多批外国外交官和记者参观经过安排的教培中心，展示歌舞和课堂场面，扎克尔的政府负责接待与口径。参观者看到的是样板，独立调查被拒绝。这种“开放参观”与拒绝联合国人权高专不受限制访问之间的对照，构成了当时新疆信息战的基本格局，而扎克尔始终站在官方叙事的最前面。

来源：新华社及国新办发布会实录（2019年3月、2019年12月9日）；ICIJ“中国电文”（2019年11月24日）；美联社关于新疆监狱化拘押的调查报道。

七、制裁：美国（2021年）与加拿大（2024年）

2021年12月10日，国际人权日，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）依据第13818号行政令——即实施《全球马格尼茨基人权问责法》的行政令——将扎克尔与时任自治区代主席艾尔肯·吐尼亚孜一同列入特别指定国民（SDN）名单。财政部公告写明：两人在任期间，超过一百万维吾尔人及其他以穆斯林为主的少数民族成员在新疆被拘押；扎克尔被制裁的理由是，他曾是或现是一个从事严重侵犯人权行为的实体的首长或官员，该实体包括政府实体。同日，美国国务院依据《2021财年国务院、对外行动及相关项目拨款法》第7031(c)条款，以参与严重侵犯人权为由对两人实施签证限制，本人及相关家属不得入境美国。制裁的实际效果是冻结其受美国管辖的资产、禁止美国人与之交易。

值得注意的是制裁的时间点：扎克尔已于2021年9月30日卸任主席。美方制裁一个刚刚离任的官员，指向的是责任追溯——卸任不等于免责。公告同时点名了新疆公安厅的一体化联合作战平台如何用生物识别数据圈定拘押对象，把政府行政系统与监控、拘押的链条写进了制裁理由。同一天被制裁的还有商汤科技等与监控技术有关的实体。

2024年12月10日，又一个国际人权日，加拿大外交部长梅拉妮·乔利宣布，依据《特别经济措施（中国）条例》制裁8名前任或现任中国高级官员，理由是他们涉及严重侵犯人权；全球事务部同日发布的背景文件逐名列出名单，其中包括陈全国、艾尔肯·吐尼亚孜、彭佳瑞、霍留军、吴英杰、张洪波、尤权，以及写作“Zakir Shohrat”的扎克尔。加拿大公告称，这批制裁回应的是中国政府对新疆、西藏等地少数民族和宗教群体的压迫；制裁效果是冻结其在加拿大管辖范围内的资产，禁止在加人员及境外加拿大人与其进行财产交易或提供金融服务。这是他第二次被外国政府个人制裁。相比之下，欧盟2021年3月22日的涉疆制裁名单只包括朱海仑等四名官员和兵团公安局一个实体，没有扎克尔；英国同批制裁亦未包括他。欧美名单的差异曾引起讨论：作为营地时期政府首长和公开辩护者，他的缺席难以用责任大小解释，更多是外交权衡的结果。无论如何，美国和加拿大的制裁理由书都把他定位为这场拘押体系中负有领导责任的人。

来源：美国财政部新闻稿《财政部在国际人权日制裁严重侵犯人权者》（2021年12月10日，jy0526号）；加拿大全球事务部制裁公告（2024年12月10日）；维基百科“雪克来提·扎克尔”条目制裁部分。

八、卸任、去向与责任分析

2021年9月30日，扎克尔辞去自治区主席职务，常务副主席艾尔肯·吐尼亚孜代理主席，次年1月正式接任。2021年10月23日，扎克尔被任命为全国人大民族委员会副主任委员，先一步退到全国人大系统。2023年3月10日，第十四届全国人大第一次会议选举他为全国人大常委会副委员长——副国级职务，名义上升了半格，实际远离了新疆和行政实权。这与多数自治区主席卸任后的安排并无不同，但放在美国制裁的背景下看，他此后基本只在人大民族事务和外事场合露面。

给扎克尔定位，要避免两个极端。一个极端是把他当成营地体系的设计者：营地路线的决策层级在中央和自治区党委，陈全国是地方上的总负责人，政法系统的指挥链也不经过政府主席。另一个极端是把他当成无权的摆设：政府主席掌握财政、人事、机构和地方行政的全部日常权力，营地作为“教育培训机构”的设立、运转、供血和“结业安置”，走的全是政府程序；条例修订后的合法性宣讲、2018年专访、2019年两次关键口径发布，出面的人都是他。没有他的政府系统，拘押体系无法以那种规模和那种形态运转；没有他的公开辩护，官方版本缺的正是“维吾尔族主席亲自说明”这一环。

美国财政部的制裁标准用语——曾是从事严重侵犯人权之实体的“首长或官员”——恰好卡在他的真实位置上：不是 architect（设计师），而是这台机器的行政首长和发言人。在中共体制里，这两个位置从来都不免责。历史上对新疆这场拘押的追责如果有一天进入司法程序，扎克尔的2018年专访和2019年表态会是呈堂材料：文件证明他知道多少，他自己的话证明他选择了怎么说。

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